Wednesday, 5 November 2014

Hulpeloos advies in complexe dossiers: cultuuromslag als schijnoplossing


Huibert de Man, november 2014


Vissen in de troebele vijver van de corporaties

In de wereld van de volkshuisvesting zijn verschrikkelijke dingen gebeurd. Machtige mannen hebben met gemeenschapsgeld vooral hun eigen ijdelheid en macht gediend, onduidelijke verantwoordelijkheden en wazige ideologische doelstellingen hebben met steun van financiële garanties van de overheid een troebele vijver geschapen waar het goed vissen was voor mensen met een twijfelachtige moraal. Dit valt allemaal te lezen in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties (rapport-Van Vliet), dat onlangs is verschenen. De commissie heeft een grondige analyse gemaakt en geprobeerd te achterhalen hoe het mogelijk is dat in een aantal corporaties zaken zo konden ontsporen. Daarbij spaarde de commissie gelukkig ook de politiek niet, die medeverantwoordelijk is voor het creëren verhoudingen die ongewenst handelen mogelijk maken of zelfs uitlokken. De naïviteit van de gedachte van zelfregulering in de sector komt daarbij sterk naar voren. En het verbaast dus niet dat de aanbevelingen sterk inzetten op regulering: toezicht, controle, beheersing van prestaties en vorming van een sterke ‘autoriteit’ die de sector in de gaten moet houden. We zagen deze lijn van denken ook een paar weken geleden in een ander enquêterapport over ICT in de overheid (rapport-Elias). Ook hier waren centrale beheersing en de vorming van nieuwe structuren van toezicht de kern.
Radicale cultuuromslag nodig
Men houdt in beide rapporten echter niet op bij externe beheersing en toezicht. Zo wordt in de volkshuisvesting de ‘cultuur’ van de sector als groot probleem benoemd en daar ligt dus ook een belangrijk element van de oplossing. Er is een ‘cultuuromslag’ nodig:

‘De commissie wil benadrukken dat aanpassing van de regels of van het toezicht daarop op zichzelf niet voldoende is om de gewenste verandering in het stelsel te bewerkstelligen. Essentieel is dat de cultuur binnen de corporatiesector radicaal verandert. Dat vereist een koerswijziging in het handelen en denken binnen de sector en het denken over de sector.’

Het rapport geeft vervolgens aan wat de waarden zijn die in de sector de boventoon zouden moeten gaan voeren:

‘(…) dienstverlening, servicegerichtheid, risicoaversie, financiële discipline, soberheid en transparantie.’

Het gaat hier duidelijk om een spiegelbeeld van een cultuur die zich bij een aantal corporaties had ontwikkeld en waarin machtsgerichtheid van de leiding, onverantwoord nemen van risico’s, slordig financieel beheer en ondoorzichtige verhoudingen normaal waren geworden. Die verkeerde cultuur was vooral zichtbaar geworden in het onethische gedrag van mensen op belangrijke leidinggevende posities, die hun ‘morele kompas’ kwijt waren. Het rapport geeft echter aan dat een ‘moreel kompas’ niet genoeg is. Immers, de gelegenheid maakt de dief en de aanbevelingen zijn er dan ook op gericht om de context van het handelen van directeuren, bestuurders en toezichthouders te veranderen. Cultuur is een belangrijk element van deze context. De aanbevelingen op dit punt zijn

‘- Stimuleer en faciliteer cultuuromslag
-  Governance code uitbreiden op punten van integriteit en gedrag’

Cultuuromslag: een zinnig advies?

 Dit lijken zinnige aanbevelingen. Immers, met de bestaande cultuur kunnen we niet verder en het is echt belangrijk, zoals de commissie schrijft dat er een cultuur komt ‘waarin laakbaar gedrag niet meer wordt getolereerd en mensen elkaar daarop aanspreken’. Eigenlijk kunnen we het daarmee niet oneens zijn! Maar wat moet er dan gebeuren? En wie gaat het doen? De commissie, die heel kritisch is over de ‘zelfregulering’ van de sector, moet toch toegeven dat je cultuur niet van buitenaf kunt opleggen:

‘De benodigde cultuurverandering zal primair vanuit de sector zelf moeten komen; een cultuurverandering laat zich niet afdwingen.’

Veel verder dan de aanbeveling om de governancecode uit te breiden met richtlijnen voor behoorlijk bestuur, integriteit en gedrag en het monitoren van integriteit, komt de commissie niet.

Is het advies ‘stimuleer en faciliteer en cultuuromslag’ eigenlijk wel bruikbaar? Heb je er wat aan? Kun je het in daden omzetten?  En hoe weet je of die daden het doel van cultuurverandering naderbij brengen? De in 2013 overleden organisatiekundige Chris Argyris formuleerde een aantal eisen aan een goed – dat wil zeggen in effectief handelen te vertalen – advies opgesteld. Een goed advies
-          geeft heel concreet aan wat je moet doen om het gewenste effect te weeg te brengen
-          beschrijft de keten van oorzaken en gevolgen die een rol spelen
-          waarbij mensen in staat zijn of kunnen leren om die kennis toe te passen
-          in een omgeving die dat niet verhindert.
(Argyris, 2000, p. 8, mijn vertaling).

Dit zijn strenge eisen. Het advies van de enquêtecommissie woningcorporaties voldoet er duidelijk niet aan. Allereerst geeft het nauwelijks aan wat je zou moeten doen, behalve codes opstellen en monitoren. Goedbeschouwd is dit een advies om een uitkomst te realiseren – een andere cultuur – zonder dat de weg daarheen wordt aangegeven. Het lijkt een beetje op het advies van een dokter die zijn zieke patiënt aanraadt om gezond te worden. En voor zover er iets over de middelen gezegd wordt, zoals het opstellen van codes, blijft een redenering achterwege die aangeeft waarom een code tot ander gedrag of een andere cultuur zou leiden, al weet de commissie vast wel dat die effecten vaak heel beperkt zijn. Het derde punt van Argyris is ook interessant: de aanbeveling tot cultuurverandering wordt neergelegd bij mensen van wie we uit ervaring weten dat zij niet goed in staat zijn om te doen wat de commissie van hen vraagt. Het kenmerk van cultuur is immers dat mensen erin gevangen zijn. Waarom zouden mensen zich als Von Münchhausen opeens uit het moeras kunnen trekken als een ander dat van hen vraagt? De bestaande omgeving (het vierde punt) werkt niet mee. En eigenlijk schrijft de commissie dit zelf, wanneer ze aangeeft weinig in de zelfregulering van de sector te zien. Er is duidelijk sprake van een dubbele – en dus ineffectieve – boodschap: ‘jullie kunnen jezelf niet reguleren en nu gaan jullie je eigen cultuur veranderen. ‘  Op basis waarvan opeens dit vertrouwen?

Iets vergelijkbaars konden we lezen in het verslag van de enquêtecommissie over ICT en overheid. De cultuur rond ICT bij de overheid is goed fout en daarom is een mentaliteitsverandering nodig:

‘Tot nu toe zijn de uitkomsten van eerdere ICT-onderzoeken vooral omgezet in structuurveranderingen, terwijl juist het gedrag en de werkwijze moeten veranderen bij alle betrokkenen.’ Ook een ‘cultuuromslag’ dus. Maar dit rapport geeft geen enkele aanwijzing over hoe je deze tot stand zou kunnen brengen, behalve dan door het optuigen van een nieuw bureau ICT-toetsing.

En dit zien we ook in andere omgevingen: een terechte constatering dat bestaande gedragspatronen en denkwijzen nodig zijn, gekoppeld aan een volstrekt krachteloze en hulpeloze oproep aan het veld tot een cultuuromslag, waarvan niemand weet hoe die tot het gewenste resultaat zou moeten leiden. Hoe moeten we dit interpreteren?

Machteloze adviezen

 Het lijkt me een uiting van machteloosheid. Je ziet, als bestuurder of onderdeel van de volksvertegenwoordiging, dat je met structuren, regels, procedures en sancties onvoldoende greep krijgt op datgene waarvoor je formeel verantwoordelijk bent of feitelijk verantwoordelijk voor voelt. Het woord ‘cultuur’ is een geschikt etiket voor het geheel van sociale processen dat zich aan directe beïnvloeding, aan management of bestuur, onttrekt. Maar, zoals ik elders in meer detail heb laten zien (De Man, 2009), ontstaat hier vervolgens de ongelukkige gedachte dat je ook cultuur kunt ‘managen’, dat er ‘instrumenten’ zijn waarmee je nieuwe gedragspatronen, principes en waarden ‘tussen de oren’ van anderen kunt krijgen. Deze ‘instrumentele benadering’ is echter weinig succesvol, omdat cultuur bij uitstek iets is dat in ‘lokale’ leerprocessen tussen mensen ontstaat en verandert. Ook de cultuur van bestuurders in een sector als de volkshuisvesting of van mensen betrokken bij de ICT van de overheid is ontstaan in de dagelijkse interacties tussen mensen en de betekenis die zij daaraan geven. Als een bestuurder of een politicus dan gaat roepen dat de cultuur ‘fout is’ of ‘om moet’, dan heeft dit slechts invloed in de mate waarin deze boodschap onderdeel wordt van sociale processen waarbij velen zijn betrokken. Vaak zal deze boodschap worden opgevat, zoals die ook eigenlijk bedoeld is: ‘jullie doen het fout’ of ‘jullie deugen niet’. De reactie daarop is zoals te verwachten vaak defensief. Een bestendiging van bestaande patronen ligt dan voor de hand. Zeker in de overheid, waar velen gewend zijn aan negatieve beeldvorming vanuit de politiek en de pers, zal de oproep tot een cultuuromslag vaak slechts leiden tot een dikkere huid. ‘Dit waait wel weer over’ is een gebruikelijke reactie.

En toch zal de cultuur veranderen

Toch verandert cultuur wel degelijk, want mensen geven doorlopend betekenis aan wat zij met elkaar doen. De gegroeide cultuur van de corporaties zal veranderen en dat geldt ook voor de cultuur rondom ICT bij de overheid. Dit zal echter niet in de eerste plaats gebeuren omdat iemand een ‘cultuuromslag’ ontwerpt, maar omdat omstandigheden, middelen, machtsbronnen en verhoudingen tussen mensen veranderen. Cultuur is het gestolde geheugen van een groep mensen, een neerslag van wat ze hebben gedaan en van de betekenissen die ze daaraan hebben gegeven. Wil je cultuur veranderen, zorg dan voor nieuwe ervaringen, voor andere patronen van handelen. En daarvoor zul je het spel moeten veranderen, macht moeten verschuiven, middelen anders verdelen. Dat is een politiek proces, waarbij mensen in een machtspositie de verantwoordelijkheid hebben om zelf de eerste stap te zetten naar andere verhoudingen. Ophouden om van anderen een ‘cultuuromslag’ te eisen is een eerste signaal om te laten zien dat men deze verantwoordelijkheid serieus neemt.

Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat men zich op het gebied van de volkshuisvesting zou moeten concentreren op institutionele en juridische veranderingen die een kader scheppen waarbinnen de sector kan leren anders te opereren: een andere ‘cultuur’ ontwikkelen als je wilt. Goede adviezen daarvoor staan al in het rapport-Van Vliet. Vanuit de politiek zal men daarnaast meer oog moeten hebben voor de gevolgen van het eigen handelen voor de sector en vooral moet men ophouden om anderen de culturele les te lezen. 

Referenties

Argyris, Chris (2000), Flawed Advice and the Management Trap: how managers can know when they're getting god advice and when they’re not. New York: Oxford University Press.

Man, H. De (2009), ‘Cultuur en verandering: beperkingen van het instrumentele model’, M&O Tijdschrift voor Management en Organisatie. mei-juni, p. 21-35

Parlementaire enquête Woningcorporaties (commissie onder leiding van Roland van Vliet) (2014). Den Haag: Tweede Kamer der Staten Generaal, zittingsjaar 2014-2015

Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid (commissie onder leiding van Ton Elias) (2014). Den Haag: Tweede Kamer der Staten Generaal, zittingsjaar 2014-2015